关于质询权常态化行使的思考

    质询是宪法法律所规定的人大对“一府两院”实施监督的重要形式之一，但由于种种原因，在实践中还远未得到经常性的运用，质询权也被称为“休眠”的权力。党的十八届三中全会强调，“要健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”，并要求人大及其常委会“要通过询问、质询……等积极回应社会关切”，体现了中央对质询权有效行使的鼓励和期许。本文拟对质询的法律规定和实际运用情况进行梳理，探索质询权常态化行使的途径，为推动质询成为人大及其常委会的又一常规性监督手段提供参考。

　　一、对有关质询的法律规定的认识

　　质询是指人大通过一定的法律程序，强制被监督对象回答代表或委员提出的问题，以实现一定的监督目的。宪法、地方组织法、代表法、监督法对质询案的提出主体、时间、对象、方式、交办、答复及评价等，都有相应表述。

　　从宪法、法规关于质询的规定来看，大部分统一明确，如提出方式、答复方式等；也有的互为补充，比如提出质询案的代表、组成人员的人数。同时我们也感到，法律规定中还存在不尽完善的地方，在一定程度上制约了质询的启动。

　　1、启动质询案的门槛设置较高。从提出主体来看，需要一定数量的人大代表或常委会组成人员联名，方可提出质询案，代表或组成人员个人不能独自提出。从提出和交办时间看，也限制了质询的常态化开展。法律规定质询案的提出和交办时间应当在人代会会议和常委会会议期间，人代会会议一年一次，常委会会议两个月一次，间隔时间较长，这一规定限制了质询的常态化开展。就人代会会议而言，会议议程由常委会会议提出建议并作出相应决定，经预备会议全体代表表决通过后，大会主席团会议的次数、议题和时间即相应固定。若代表在会议期间提出质询案，则必然要增加主席团会议次数或议题，影响大会原有议程和日程。人代会会议时间短暂，议程安排紧凑，如没有选举任务时，市人代会一般为4天，区人代会只有2天，如果质询内容复杂，要求被质询单位在这么短的时间内应对质询或者提交书面应询报告，很难做到准备充分。仓促应对，有违质询深入详细了解情况的初衷，很有可能降低答复的准确性和代表满意度。

　　2、尚未明确质询的启动要件（即引发质询的案由）。质询是人大代表和常委会组成人员的一项权利，质询案的提出是质询程序启动的起点。那么，哪些问题和事项属于代表、常委会组成人员可以提出质询案的范畴，哪些属于不可以提出质询案的范畴，法律尚未作出规定、明确标准。这一方面可能导致代表、常委会组成人员提出的质询案不具备成立的条件，将通过建议、批评和意见能够解决的问题作为质询案提出；另一方面，也为一些地方的人大主席团或常委会主任会议劝说提案人收回质询案或转为询问、建议等较为缓和的监督形式提供了操作空间。2015年3月，广西梧州市人大首试质询权，就一桩司法个案对市检察院开展质询，并围绕其中的司法细节展开讨论。对于司法个案开展质询是否恰当是有争议的。有人为之点赞，也有学者认为人大对司法机关行使质询权虽然具有制度正当性，但不能侵

　　犯司法独立原则，妨碍司法公正，起码要求人大不能针对正在审判的案件行使质询权，不能直接代替法院或检察院行使审判权或检察权。之所以有这样的争议，主要原因还是在于质询启动的要件标准不够明确。

　　二、质询实际运用情况分析

　　1980年9月，在五届全国人大三次会议上，179名全国人大代表联名就“上海宝钢钢铁厂建设问题”对冶金部提出质询，时任冶金工业部部长的唐克分别在北京、天津、上海等五个代表团全体会议上答复代表，也让代表们和公众了解了整个事情的缘由，这次质询被称为“新中国质询第一案”。2000年，在九届全国人大三次会议上，由辽宁代表团代表联名提出，就烟台“11·24”特大海难事故对交通部进行质询。此后，未见全国人大及其常委会开展质询的报道。

　　部分地方人大也有启动质询程序的案例。比如，1981年，在江苏省五届人大三次会议上，南京市代表团和盐城、扬州地区代表团以及省军区代表团就“财政预算、计划安排、小化肥生产、苏北灌溉总渠水质污染、改进学校教育工作和仪征化纤总厂建设”等问题向省政府有关部门提出5项质询案。1989年，湖南省七届人大二次会议上，人大代表就清理整顿公司问题质询省政府，副省长杨汇泉到会答复，因对答复不满意，177名代表向大会主席团正式提出议案，罢免了杨汇泉的副省长职务。1990年，江苏兴化市人大常委会就市政府建立人民教育基金制度的决定开展质询，认为其缺乏法律依据，侵害了群众合法权益，并作出决定，废止了这个决定。2000年，在广东省九届人大三次会议上，佛山团25名代表就“对四会市在北江边建电镀城事件处理不当”的问题向广东省环保局发起质询，在再次答复仍不满意后，代表们向大会提交了《关于建议省政府撤换王子葵省环保局副局长职务的建议》，同时也向大会提出要求约见当时分管环保的汤炳权副省长。2014年，广西钦州市8名委员联名向人大常委会提出质询案，就理顺外国语学校办学机制质询市教育局，经主任会议研究后，交由市人大教科文卫委员会开展质询，并就整改工作开展跟踪监督。

　　从上述案例可见，质询都是针对某一项具体工作进行，指向明确。质询的开展有效保障了代表、委员的知情权，促进信息公开；及时纠正了政府不当决策，维护人民群众的合法权益；推动解决了一些久拖不决的问题，提高了行政工作效能；强化了对人大及其常委会选举任命人员的监督，取得了较为明显的监督效果。但相比近年来兴起的专题询问，质询的发生数量较少，据统计，从1980年至今，全国各级人大公开报道的质询案不过百余件，质询权的行使远未常态化。我们认为，除上文分析的因法律制度不完善带来的障碍外，还主要有以下原因：

　　思想认识上存在误区。从监督主体来看，有的人大代表、常委会组成人员存在不想、不愿、不会质询的情况。不想，是指履职意识不强，履职的积极性、主动性不够，认为多一事不如少一事，何必自找麻烦。不愿，是指有的代表或常委会组成人员本身就处在体制内，有的还是从“一府两院”转到人大任职的，碍于情面不好意思行使质询权，或者害怕因为质询而搞僵与被质询机关的关系。不会，因为质询的案例极少，没有可资借鉴的参照，缺乏运用这一监督方式的氛围和环境，久而久之代表或常委会组成人员不再关注更谈不上主动使用质询权，对质询的程序、运作方式自然缺乏了解和把握，也不具备开展质询的能力。

　　从质询对象来看，目前还很难摆正接受质询的心态。有的对人大“质询”过于敏感，认为这是人大在“挑刺”。加上个别质询案例因为人大代表或常委会组成人员对质询答复内容或态度的不满意，引发对部门负责人的罢免案，“火药味”很浓。媒体又对此类质询案进行了重点报道和渲染，使得不少人认为质询的刚性太强，答复不好就会被罢免、撤职，从心里害怕和抵触质询。还有的质询对象本来就不把人大监督当回事，认为质询也只是走走过场，在面对质询时不以为然、敷衍了事。被质询机关不能正确地认识质询、面对质询和配合质询，人大质询权的行使也就达不到应有的效果。

　　顶层示范效应不够。纵观1980年以来为数不多的地方人大质询案例，主要集中在上世纪八九十年代和2000年前后，正是由全国人大的两起质询案而引发的质询小高峰，可见全国人大开展质询，对地方人大起到了示范的作用。

　　2010年3月十一届全国人大三次会议上，全国人大常委会工作报告提出，全国人大常委会将依法开展专题询问和质询，引发广泛关注。此后，全国人大常委会会议每年都要开展几次专题询问。2014年，全国人大常委会办公厅还制定出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，着力提高专题询问质量，推进专题询问的规范化、常态化。在全国人大的示范推动下，地方人大纷纷效仿，专题询问已日渐成为常规的监督手段，在监督中发挥了独特作用。与此形成鲜明对照的是，质询却一直未被“激活”，这也使得地方人大在探索开展质询时心存顾虑，也缺乏可学习借鉴的上层经验模板和有力的引导。为什么全国人大不开展质询，而是另辟蹊径，创新采用专题询问这一现行宪法、法律中并没有明文规定的监督方式呢？我们认为，原因至少有二。一是在现有的制度体系下，质询的常态化启动条件还不够成熟，全国人大在行使质询权上的态度是谨慎的。二是专题询问介于询问和质询之间，比询问严肃，比质询平和，在体现一定监督刚性的同时，也更易为各方

　　面所接受。而且，专题询问与常委会会议议题紧密相连，更具有计划性，在组织方面也更易于操作。

　　三、国外议会质询的启示

　　质询起源于十九世纪的英国，经过百余年的发展，在西方代议制国家已建立起较为完整的制度体系，成为普遍采用的监督形式，发挥着重要的日常监督作用。西方国家政体虽与我国有本质的不同，但其在开展质询中的一些做法值得我们予以关注。

　　1、提起质询的门槛较低。从提出主体来看，在西方国家，不仅议会党团可以提出质询，议员个人也可以提出质询。如英国，议员是质询主体，且没有议员人数限制，每位议员都可以提出质询请求。德国则将质询分为大质询、小质询和议员个人质询，其中大质询和小质询需要一定数量的议员联名，而数量最多的议员个人质询则由议员个人提出。从质询内容看，一般用排除的方式，列举出不得质询的内容，除此之外的事项，都可以质询。如英国规定质询不得干涉法院的审判活动，不得打听国防机密、安全机构的活动细节或商业秘密，不能质询王室家族及政党政治等。新加坡对质询内容作了更严格的限制，列出了十余种不得质询的项目。从质询形式看，通常都规定了两种以上的质询方式，如英国有书面质询、口头质询、紧急质询，德国有大质询、小质询、个人质询，还有附加质询等。多样的形式使得质询的提起更加灵活便捷。

　　2、质询的运行常态化。不少议会国家都规定了固定的质询时间，如英国在下议院集会期间，周一至周四每天下午都安排约1小时时间，专供议员向各部大臣提出质询，还专门设置了首相答复质询时间。在英国每一个国会工作日，议员的质询提案平均有300件左右。在德国、法国，也在每个会周都安排三个小时左右的质询。可见质询在西方国家备受重视并且得到广泛行使，甚至成为对政府开展常态化监督的首要手段。

　　3、质询的法律效果规定较软。在西方议会国家的质询现场，双方往往展开激烈的辩论，但目前还没有哪一个国家明确规定议员对答复不满意的话，政府部门首长应当负何种明确的政治或法律责任。绝大多数情况下，质询的应对不当带来的更多是道义和舆论上的压力，并不会带来严厉的处罚或者严重的政治后果。在法国，国民议会和参议院每年有上千件质询案得不到答复。当然，对于特殊情形，议会也会启动更为严厉的调查、撤销信任等程序。如2003年，英国国会针对伊拉克战争中使用大规模杀伤性武器进行质询与独立调查，迫使国防大臣坎贝尔辞职、布莱尔改组政府公关架构。但一般情况下，各国只是将严厉程序作为不得已的选择，并不会随意启动。否则，每年上万件的质询案，如果一得不到答复或者一不满意就要启动严厉的问责甚至罢免程序，那政府的工作就无法开展，何况议员的满意和不满意并没有客观的标准。

　　四、关于质询常态化启动的探讨和建议

　　1、厘清对人大质询的认识。

　　首先，质询权是宪法赋予人大行使的带有强制性的国家权力。质询是人大对行政机关或司法机关的一种制约和监督。对于人大是否有权质询法院和检察院的工作，现行宪法中虽然没有明确，但从我国的根本制度安排来看，法院、检察院由人大产生、对人大负责、受人大监督，而质询是人大监督的一种方式，因而人大享有对司法机关的质询权。在此，我们可以把宪法关于质询的规定理解为一个授权性条款，既赋予人大代表提出质询案的权利，也给地方人大探索质询工作留有空间。

　　第二，质询是人大为民履职、推进“一府两院”改进工作的重要方式。我国的一切权力属于人民，人大是权力机关，也是民意机关。人大行使质询权，是代表人民行使的权力。与询问或专题询问相比，质询针对性更强，涉及问题的范围更广，达成知情和推动的目的更有效。对于群众反映强烈或普遍不满意的社会热点问题，人大代表、常委会组成人员应当要理直气壮地依法提出质询案。适时启动质询程序，一方面彰显民意、宣示民权，一方面也为“一府两院”与代表和常委会组成人员面对面沟通搭建平台。启动质询不是找麻烦、给难堪，而是要通过质询的手段和过程，达到人大支持“一府两院”实现最广大人民群众根本利益的目的和效果。

　　第三，正确看待质询的刚性因素。就我国现有法律规定来看，质询的强制性，体现为被质询部门对质询案必须答复，而且代表或常委会组成人员对答复不满意的，还要进行再次答复，此外没有其他明确的直接问责规定。对实践中因为质询不满意导致官员被罢免的案例，要做辩证分析。质询是质询，罢免是罢免，这是两项独立的权力，也有独立行使的程序。质询有可能引发罢免、特定问题调查等监督方式的运用，但不能由此认为质询与罢免、特定问题调查等其他职权的行使之间具有必然的联系和指向。我们认为，质询实质上并不是一项刚性很强的权力。人大开展质询，首要目的是知情，就某项有疑义的事项要求被质询机关进行详细解释和答复，这是质询的基本功能；其次是纠偏，督促被质询机关纠正错误行为、解决存在问题；最后是问责，对于重大的违法行为，经督促跟踪后依然不能改正的，才会与其他监督方式相衔接，启动其他问责程序。或许，把质询视为一项并不那么刚性的权力，而是一项偏向于知情的监督权，也就能在启动质询时卸下不必要的包袱。

　　2、明确质询的范围边界。

　　关于在何种情况下或针对哪些问题人大应当行使质询权，普遍的意见认为，人大质询要突出“重大”二字，如蔡定剑就

　　说，质询案的提出应当是针对“比较重大而又带存疑的问题”。这是符合我国国情的。我国人代会和常委会会议时间短、议题多，人大代表绝大多数兼职，如果像国外议会制国家那样规定较为宽泛的质询范围边界，使质询遍地开花，在现阶段是不现实的，只能把有限的精力和时间放在相对“重大”的问题上。那么，“重大”的标准如何界定，结合人大职权以及部分地方人大关于质询的制度，我们认为，针对以下几种情形，人大可以开展质询：

　　一是“一府两院”违反宪法、法律、法规和国家方针、政策的；二是“一府两院”不认真执行或者拒不执行本级和上级人大及其常委会的决定、决议的，不认真研究处理人大及其常委会审议意见的；三是“一府两院”不认真办理或者拒不办理人大代表提出的议案、建议、批评和意见的；四是本行政区域内事关人民群众切身利益，有条件解决而没有得到较好解决，引发社会关注和普遍不满的热点问题；五是“一府两院”工作人员工作中有重大失职或渎职，给国家利益、人民群众生命财产、公共财产造成重大损失或恶劣影响的。

　　建议将这五种情形列为法定条件，人大代表或常委会组成人员提出的质询案若属于其中一种，就应当依法启动质询程序。同时，也要明确，属于质询人个人利益的问题、涉及公民个人隐私或国家秘密的问题、进入诉讼程序的具体案件以及不属于人大及其常委会职权范围的事项，不能提出质询案。

　　3、在现有法律框架下探索解决时间限制问题。

　　一是提出和决定交办时间。对于代表提出质询案，法律明确规定在人代会会议期间。对于常委会组成人员提出质询案，如前所述，作为在几部法律中较后出台的监督法，没有明确要求必须在常委会会议期间。从法律角度看，新旧法律规定不一致的，适用新的法律规定，应当以监督法的规定为准。从实施角度看，人代会会议主席团是临时性机构，无法在人代会闭会期间履行职责，而常委会主任会议是处理常委会日常重要工作的机构，可以随时召集，这也为及时研究决定质询案提供了可能。因此，常委会组成人员可以在常委会闭会期间提出质询案于法不悖，现实可行。

　　二是答复时间。法律规定代表提出质询案的程序与代表提出议案的程序是大致相当的，且并没有规定代表在会议期间提出的质询案，被质询机关必须在会议期间进行口头或书面答复。因此，我们认为，代表所提质询案的处理程序也可以参照代表议案来进行。代表议案的处理程序一般是经主席团会议决定，可以增加大会议题，提交大会审议，也可以交由常委会在闭会期间办理，办理结果向下一次人代会报告。质询案经大会主席团研究，也可以决定交由常委会在大会闭会后一定期限内启动质询程序，提出质询的代表参加，答复情况和评价结果向社会公开，并向下一次人代会会议报告。同时，规定质询案的截止时间与议案截止时间相一致，便可与议案一并提交大会主席团会议审议。前文提到的广西梧州市人大的质询案例，就是代表在会议期间提出质询案，大会主席团决定由受质询机关在大会闭幕后一个月内，在市人大法制委员会会议上口头答复。这样，不但不会影响大会原有议程，而且能够使被质询机关作出更为负责的答复，使质询过程更从容，更有助于问题的解决。

　　对于常委会组成人员提出的质询案，可以尝试参照国外议会制国家的通行做法，在常委会闭会期间安排相对固定的时间，如不召开常委会会议当月的中旬。这样，既督促被质询机关在一定时间内（约10个工作日）对常委会会议期间提出的质询案作出答复，也方便常委会组成人员把握好在闭会期间提出质询案的时间，有利于质询的常态化开展。

　　此外，在时机成熟时，还应当适当降低质询案的提起门槛，赋予人大代表或常委会组成人员个人提出质询案的权利。

　　总之，质询权作为宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要监督职权，应当根据时代发展的客观要求和现实需要，大胆地依法行使并使之常态化，推进党的十八届三中全会的相关要求得到真正贯彻落实。我们相信，随着人民代表大会制度与实践的创新与发展，质询这一监督形式将逐步由理论共识走向政治常态，在我国民主政治进程中发挥越来越重要的作用。